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martes, 8 de enero de 2008

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA:BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS PARA UNA RESIGNIFICACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA EN EL URUGUAY

Publicación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FHCE), Serie Papeles de Trabajo, octubre de 2007.

Publicación electrónica en el sitio web de la FHCE. Primera entrega, abril de 2007
www.fhuce.edu.uy

1. INTRODUCCIÓN


El objetivo de esta publicación es poner en discusión el concepto de Planificación Educativa y el abordaje de algunas metodologías posibles, desde una perspectiva estratégica.

Como publicación académica se inscribe en el campo de la Planificación Educativa y el Currículum y se concibe como un aporte para y desde la reflexión del curso de Planificación Educativa del Departamento de Sociología y Economía de la Educación del Área de Ciencias de la Educación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República.

Los insumos aportados por el curso y que esta publicación comunica, se articulan a una de las líneas de investigación del mencionado departamento la cual se denomina:

“Planificación Estratégica del Sistema Nacional de Educación en el Uruguay. Estudio prospectivo de la Formación Docente (Enseñanza Secundaria y Enseñanza Técnico-Profesional), 2006-2030”.

Los contenidos de esta publicación son presentados en seis partes. En la primera parte se introduce el tema. En la segunda, se presentan algunas ideas previas acerca de la necesidad de una cultura de Planificación Estratégica en el Uruguay. En la tercera, se discute el concepto de Planificación Estratégica como proceso social para el desarrollo de un país. En la cuarta, se aborda el concepto de Planificación Estratégica en Educación y la definición de Políticas Educativas. En la quinta, se presenta una selección de contenidos metodológicos que apunta a la articulación teoría-práctica a través de la identificación de problemas educativos estratégicos y la búsqueda de soluciones alternativas; mediante el diseño, seguimiento y evaluación de proyectos y programas educativos.

Finalmente, la sexta parte, presenta la primera versión de la línea de investigación educativa adscripta al curso de Planificación Educativa antes mencionada. Esta línea de investigación aborda dos problemas educativos estratégicos en el marco de la Administración Nacional de Educación Pública en Uruguay relacionados con la Formación Docente.

Los contenidos que se tratarán en la presente publicación y las sucesivas, suponen ir construyendo un marco teórico que busca la integración de la teoría y la práctica, la acción y la reflexión, desde una investigación educativa que ilumine algunos problemas del Sistema Nacional de Educación en clave estratégica.

Esta es una invitación a un desafío, a realizar un esfuerzo de imaginación, a poner a prueba la capacidad de pensar un futuro más digno para la Escuela Uruguaya desde proyectos educativos que abonen un Proyecto Educativo mejor. Éste es uno de esos posibles proyectos educativos concebido desde un espacio académico para abonar el sueño de una sociedad más justa y mejor educada.

Nos falta, en relación a un ideal de escuela digna, un largo camino por recorrer. Nos sobra, horizonte como búsqueda de resignificación de la escuela, quizá en algún sentido con sabor a “restitución” de significados perdidos, extraviados, olvidados, descuidados. Estos significados que parecerían estar perimidos por pertenecer a la época del estado-nación, por pertenecer a la crónica de una muerte anunciada por la globalización, nos parecen pensamientos que, como el de José Pedro Varela, siguen vigentes. Por esta razón, hemos tomado prestado un pensamiento de Enrique Puchet quien cita a Varela:

“En verdad, hoy, más prevenidos, tendríamos tendencia a fijarnos en aspectos del legado vareliano que antes pasaban inadvertidos: la inquietud de “defensa social” que allí opera, la invariable confianza en las ideas y en la conciencia (si bien lo de “conciencia universal” parece ambiguo), inclusive con alusiones a “ideas dominantes” o “reinantes”, mentadas a base de autores profusamente citados. Pero en cualquier caso, la percepción de que la escuela enseña a vivir en una sociedad compleja y de que la democracia implica participación generalizada, -y, por lo tanto, ilustración-, son en Varela constantes que, releídas, conservan su vigor también hacia el futuro. (...) “...Los pueblos sudamericanos de habla española hemos creído que basta para instituir la república el decretarla, y que el empuje de algunos movimientos revolucionarios, que cambian los hombres sin cambiar las cosas, sin operar revoluciones verdaderas, basta para alterar las instituciones y vaciar en nuevos moldes la vida de la sociedad. La obra es imposible; el sueño, quimérico. Para establecer la república, lo primero es formar republicanos. (...) Educación exige el voto consciente que se deposita en las urnas electorales, para saber apreciar, por juicio propio y razonado, el orden de ideas políticas, económicas o sociales a que se quiere servir; (...) educación, exige el desempeño consciente e inteligente de todos los puestos públicos, que el ciudadano puede ser llamado a desempeñar, y a los que puede aspirar legítimamente; etc.” (se trata del vigoroso capítulo VIII: La educación en la democracia).”[1]

Resignificar la Escuela, que las escuelas sean verdaderos espacios institucionales donde dignamente se transmita el conjunto de saberes y cultura de una sociedad más justa, más humana, que busca resolver día a día las situaciones de vulnerabilidad y riesgo, pero que no acepta estas situaciones como permanentes, sino como provisorias; significa retomar el rumbo perdido. Significa recuperar la escuela fundamental, recuperar la confianza perdida en los centros educativos por lo que deben hacer: enseñar más y mejor a todos y cada uno de los alumnos. Significa recuperar la confianza en los procesos de enseñanza de los educadores y en los resultados de los procesos de aprendizaje de los alumnos, sin transferir responsabilidad al contexto sociocultural y socioeconómico de procedencia de sus beneficiarios. Enseñar “más allá del contexto” es restituir la confianza perdida, es contribuir a reorientar la búsqueda de un camino de compromiso, de ética profesional. [2]

2. ALGUNAS IDEAS PREVIAS ACERCA DE LA NECESIDAD DE UNA
CULTURA DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL URUGUAY

La idea que inspira este apartado es cuestionar por qué parecería existir una escasa y hasta nula cultura de Planificación Estratégica en el Uruguay al iniciarse el siglo XXI. En el plano de las realizaciones de Estado[3], al comenzar un trabajo de investigación sobre este tema[4], no he encontrado documentos que den cuenta de una consolidada Estrategia[5] Nacional[6] para la Planificación Estratégica[7] del Desarrollo Nacional en nuestro país.

Una Nación tiene un horizonte o meta existencial, un sentido de orientación hacia el Bien de una Sociedad, hacia el bienestar colectivo o general, hacia el logro de una convivencia armónica como forma de dar sentido al desarrollo personal y colectivo.

Cuanto más democrática y pluralista es la construcción de una visión de futuro, mayores probabilidades de ser de una sociedad. Al concepto Planificación Estratégica lo entiendo como Planificación para el Desarrollo de la Nación[8].

Esta planificación debe ser realizada a la luz de los Fines Nacionales[9] teniendo en cuenta cada uno de los factores del potencial nacional: el político, el económico, el psicosocial, el militar y los sub-factores científico-tecnológico y geográfico.

Estimo que los países que cuentan con un modelo de planificación estratégica presentan un elemento estructural fundamental que fortalece el alcance de sus objetivos nacionales[10] y coyunturales[11]. En los países en que no existe un modelo de planificación estratégica se advierte la ausencia de políticas de Estado con visión de futuro. Actualmente, comienza a aparecer en los discursos políticos, económicos y educativos, la planificación como instrumento para la toma de decisiones de gobierno.

Esta característica se está generalizando en la región, lo que se puede observar en los distintos eventos[12] de carácter regional que se han realizado en los cuales se han revisado las experiencias existentes en América Latina, los nuevos avances en los enfoques sobre la teoría del desarrollo, y la revalorización que viene adquiriendo la Planificación Estratégica como instrumento fundamental de la conducción de las políticas de Estado.

Esto significa que la Política General del Estado[13] de un país se sintetiza, en última instancia, en el Desarrollo Planificado del Potencial Nacional, con sentido social y humano[14].

En suma, el bienestar, la condición de vida digna[15], es el fin esencial que se persigue; el desarrollo del Potencial Nacional, el medio de alcanzarlo; la Planificación Estratégica el método técnico o instrumento para realizar, no sólo ese desarrollo sino el conjunto de la Política Nacional.

3. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA COMO PROCESO
SOCIAL PARA EL DESARROLLO DE UN PAÍS


La mayor parte de los autores consultados consideran a la Planificación Estratégica en estos términos:

“La Planificación Estratégica como un intento inteligentemente organizado para elegir las mejores alternativas disponibles tendientes a realizar metas específicas. Esto representa la aplicación racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que servirán de base a la acción humana. La idea central es establecer relaciones entre medios y fines con el propósito de obtener éstos mediante el uso eficiente de aquellos. (...) Planificar es aplicar la inteligencia para tratar los hechos y las situaciones como son, y para encontrar un modo de resolver los problemas” de un país.[16]

La Planificación Estratégica es un proceso social consciente, permanente, organizado y continuo, su objetivo fundamental es orientar el desarrollo integral de la sociedad, valiéndose para ello del conocimiento científico pertinente, de las tecnologías de la información y la comunicación, y de una organización administrativa y de gestión encargada de su implementación.

Constituye un esfuerzo sistemático dirigido a superar progresiva, pero firmemente, el carácter espontáneo del desarrollo integral de la sociedad, para reemplazarlo por un desarrollo con objetivos determinados explícitamente, y medios adecuados para alcanzarlos, en los horizontes temporales previamente establecidos.[17]

Para algunos autores, hablar de planificación estratégica nacional es sinónimo de planificación para el desarrollo. Estos autores hablan de planificación para el desarrollo de un país en sentido amplio, y no restringido al aspecto económico exclusivamente.

“Se considera que un país está dedicado a la planificación de desarrollo, si su gobierno ha hecho un delicado y continuo intento de acelerar el ritmo de progreso económico y social, o de modificar la organización institucional que se estimó obstruía el alcance de esta meta. La planificación es el proceso que permite alcanzar el desarrollo de una sociedad o comunidad al menor costo y en el menor tiempo posible.” [18]

Se sostiene que este proceso no debe ser sólo tarea del Estado, sino que la población en todos sus niveles debe participar de este proceso de planificación. Es por tanto, en sentido amplio, un proceso social. La planificación tiene como característica clave la participación activa sincronizada con toma de decisiones consensuadas de parte de la población de una sociedad.

Como instrumento para la conducción de las políticas de Estado, la Planificación Estratégica se constituye en un modelo que presenta distintos componentes, técnicas, métodos y procedimientos que tienen como fuentes distintas disciplinas, la economía, la sociología, la estadística, las ciencias políticas y la psicología social; mediante los cuales se busca la optimización de las relaciones entre recursos escasos y necesidades múltiples.

Cada país requiere de una organización estatal adecuada a la Planificación Estratégica, ejecución y conducción del desarrollo nacional. Esto significa que la realización eficiente y eficaz de la Política Nacional, requiere de una organización estatal adecuada, propia de cada país. Esta organización estatal además, debe ser lo suficientemente flexible como para que pueda seguir la evolución del proceso de esa política, puesto que es cambiante y variable en la medida que lo son los innumerables factores que intervienen en él.

La planificación estratégica es el instrumento de gobierno, que disponen las sociedades civilizadas, para definir la “carta de navegación” de la nación. Ésta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público, que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y por tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos.

El “sueño del buen gobierno” [19]sólo es posible si existe un amplio respaldo al “proyecto nacional”; si existe planificación; una eficaz estrategia o “carta de navegación” con políticas explícitas; una gestión evaluada por objetivos y resultados y sobre todo ”rendición de cuentas”.

La planificación es un instrumento para dar coherencia a los diversos actos de gobierno que se explican por la manera en que han sido configuradas las razones de interés público, que los ciudadanos han incluido en la carta constitucional que los une y los afirma como nación. La única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas.

La planificación estratégica nacional o denominada de alto nivel tiene que ver con la gestión de los grandes objetivos nacionales y en ese sentido es de mediano y largo plazo. Los objetivos nacionales se renuevan constantemente, son sujeto tanto de nuevos aportes como de cuestionamientos.

La imagen-objetivo de una nación es siempre variable y relativa en el tiempo-histórico. Depende de las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas y de cómo se configure la forma de ejercicio de los poderes públicos y de la relación entre éstos y de sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.

La planificación estratégica tiene dos grandes niveles: nacional e institucional. El primero se refiere al “proyecto de nación”, establecido en la constitución política, y el segundo; a las misiones encargadas a cada poder del Estado y a cada uno de sus organismos.

Cuando nos referimos a la imagen-objetivo nacional hablamos de “planificación estratégica del proyecto de nación”, que son las grandes “ideas-fuerza” que inspiran la “carta de navegación”.
En esta publicación nos ocuparemos de la planificación estratégica en el nivel institucional, tratando fundamentalmente la Planificación Estratégica en el sector Educación.
4.LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Y EL CONCEPTO DE
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EDUCACIÓN

La identificación de los factores interrelacionados que generan un problema educativo estratégico es el inicio de un proceso de búsqueda de posibles alternativas de solución en el corto, mediano y largo plazo en el marco de la Estrategia Nacional para el sector educación.

El sector educación, así como el sector salud, vivienda, etc., forma parte del factor social del potencial estratégico nacional. Los factores del potencial nacional[20] que se reconocen a nivel de la planificación estratégica de alto nivel (macronivel) de un país son: factor político, factor económico, factor social, factor militar y subfactores científico-tecnológico y geográfico. La denominación de cada uno de estos factores varía de un país a otro, pero no cambian sustantivamente en términos de los sectores que comprende cada uno de ellos. [21]

Otra perspectiva complementaria, que intenta mostrar la especificidad de la Política Educativa es la de Pedró y Puig (1999), quienes cuestionan la utilidad de la misma. Estos autores reconocen a las políticas educativas como políticas públicas pues, la política en general, como las políticas educativas en particular, son ámbitos de la vida especialmente abonados, para que todo el mundo opine. Esto sin duda, es bueno que sea así, y que cada persona pueda dar su opinión en cuestiones, que como la educación, afectan el bienestar de todos los ciudadanos. (Pedro y Puig, 1999, p.19).

Tanto la política general, como la política educativa son ámbitos que devienen objeto de estudio académico. Por lo tanto, se reconocen como ámbitos en los que es posible establecer marcos teóricos para comprender mejor la realidad educativa, y desde una perspectiva estratégica-prospectiva, intentar proyectar la variada evolución de los hechos, esbozando por lo menos distintas alternativas posibles (metodología de escenarios prospectivos).

El capítulo 1, de la obra de Francesc Pedro e Irene Puig[22], Las reformas educativas. Una perspectiva política y comparada, inicia con una interpelación al valor pragmático de la Política Educativa:

“¿Sirve para algo la Política Educativa? Probablemente ya ha pasado la época en que las políticas educativas eran consideradas materia prima para la ingeniería social. Han quedado atrás las épocas de los grandes experimentos en este ámbito y la confianza ciega tanto en el valor reformista de la educación, es decir, en su capacidad de promover el cambio social, como en la posibilidad de dominar desde supuestos científicos su marcha, ha dejado paso a un cierto sentimiento de desencanto. Ni las políticas educativas parecen ser hoy el eje sobre el que gravitan nuestros sistemas económicos y políticos-más bien al contrario- ni la Política Educativa como ámbito de estudio de estas políticas públicas goza de mucho predicamento. Aunque sea dudoso que unas y otra sirvan para algo, aquí haremos lo posible para demostrar que es preciso recuperar la confianza perdida.”[23]

Para estos autores, Política Educativa y políticas educativas son dos términos relacionados pero diferentes. En inglés la distinción es más fácil porque hay un término específico para cada una. Policy es la Ciencia Política. Policy Studies son los estudios de Política. Educational Policy es la ciencia de la Política Educativa. Pero, Politics es la política de la vida diaria. Por tanto, Educational Politics son las políticas educativas.

“La Política Educativa (así, en mayúsculas) es una, la Ciencia Política en su aplicación al caso concreto de la educación, pero las políticas educativas (ahora en plural y minúsculas) son múltiples, diversas y alternativas. La Política Educativa es, por tanto, la reflexión teórica sobre las políticas educativas.”[24]

La Política Educativa y las políticas educativas cambian y evolucionan con el devenir histórico; la primera porque la Ciencia Política cambia y evoluciona y las segundas porque cambian los escenarios, los actores, o los destinatarios de las políticas.

Las políticas educativas están sujetas a evolución rápida y hasta se podría sostener que vertiginosa cuando están sujetas al color político del partido de gobierno y no han llegado a construirse como políticas de Estado. Por ejemplo, al producirse un cambio de los miembros del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública, se originaría inmediatamente un cambio de orientación en la política educativa oficial y, por tanto, un reposicionamiento de los actores. Esto significa que:

“Cuando hablamos de una política educativa concreta, nos estamos refiriendo a una línea de actuación específica, adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una determinada cuestión. Dicho de otra manera, una política educativa es el resultado de la actividad de una autoridad pública (investida de poder público y de legitimidad gubernamental) en el sector educativo.”[25]

En síntesis, desde el marco teórico aportado por Pedró y Puig, se ha de considerar la Política Educativa como una derivación de la Ciencia Política enfocada al estudio del sector educativo; y a las políticas educativas como unas políticas públicas que se dirigen a resolver cuestiones educativas. Éstas últimas se constituyen en el objeto de estudio por excelencia de la Política Educativa.

A partir de estos referentes teóricos intentaremos en primer lugar, identificar, comprender, analizar e interpretar en qué consisten las políticas educativas en el Uruguay para el período 2005-2009, en principio, acotando el objeto de estudio a las políticas educativas de la ANEP.

Antes de presentar la definición de políticas educativas de la ANEP, explicitaremos los elementos constitutivos de una política educativa. Será a partir de estos elementos, desde los cuales se realice el análisis.

4.1. COMPONENTES DE UNA POLÍTICA EDUCATIVA

Parecería existir un cierto consenso entre quienes estudian académicamente las políticas educativas, tanto politólogos y sociólogos de la educación coincidirían según Pedró y Puig, en distinguir por lo menos estos cinco elementos: un contenido, un programa, una orientación normativa, un factor de coerción y una competencia social.

El contenido de una política educativa se adopta para conseguir unos resultados o productos concretos, por ejemplo aumentar el número de profesores titulados en Enseñanza Media, hacer posible la integración escolar de niños con necesidades educativas especiales, etc.

Un programa implica una línea consistente de actuación mantenida a lo largo del tiempo. Una política educativa no es una sucesión de actuaciones o de decisiones inconexas, ni una lista de cosas concretas a hacer; sino que supone que unas y otras se adoptan con la coherencia de un programa político. El programa político, significa la adopción de unos valores y opciones ideológicas concretas, más que, necesariamente, realizaciones prácticas que un partido concreto en el gobierno espera producir. Para clarificar el sentido y significado del término “programa”, hemos seleccionado la definición de J. Easton, citado por Pedro y Puig.

“Las intenciones más generales de las autoridades de las cuales puede ser una experiencia parcial cualquier actuación o resultado específico.”[26]

De lo que hace una autoridad de la ANEP, por ejemplo, un día, sobre un tema en concreto no puede inferirse una orientación política definida; hace falta un seguimiento en el tiempo para poder comprender cuáles son los ejes específicos y programáticos que ponen en evidencia un denominador común en la actuación del tomador de decisiones. En otras palabras, es necesario analizar cuáles son los valores y las opciones ideológicas que apoya con su actuación. Se hace necesario, entonces, siguiendo la lógica de razonamiento de Pedró y Puig, prestar atención a la consistencia de las actuaciones. Nosotros agregamos que es necesario confrontar los discursos (lo escrito y lo dicho) con los cursos de acción (actuaciones, realizaciones) para comprender, analizar e interpretar los programas que constituyen una política educativa.

Una orientación normativa significa que un conjunto de decisiones que se adoptan y que configuran una política educativa, tiene que ver con una “voluntad orientada a establecer normas, a aprobar leyes”[27] de parte de los tomadores de decisiones. En este sentido, con frecuencia, las grandes políticas educativas pueden tener como objetivo la aprobación de una Ley de Educación, con el máximo consenso posible; o bien otras veces, lo que configura una política educativa es el desarrollo normativo de una ley.

Toda política educativa implica una autoridad educativa, lo que en nuestro medio se identifica como “jerarquías” de la ANEP, por ejemplo. Para toda autoridad educativa, ya sea el Director Nacional de Educación Pública, un consejero, un director sectorial o de área, un inspector, un director de escuela, un docente; para cada caso, el alcance de la política será el que delimite la competencia del decisor. El factor de coerción significa que las políticas educativas, lógicamente, pueden llegar a ser impuestas y, por lo tanto, resistidas.

En esta última posibilidad, cuando las políticas educativas son “resistidas” por los diferentes colectivos o destinatarios de esas políticas, esto significa que se estaría produciendo un desfasaje entre las necesidades y aspiraciones de los destinatarios y los lineamientos de actuación específica en una determinada cuestión. Los distintos niveles de resistencia que pudieran darse, implican desde nuestro punto de vista la existencia de un conflicto.

Para evitar digresiones, no profundizaremos en esta publicación acerca de la noción de conflicto, tema que será oportunamente retomado en la segunda publicación. En esta instancia, dejamos planteada la importancia del tratamiento del conflicto en educación y sus implicancias, como uno de los factores explicativos del fracaso de algunas políticas educativas en nuestro país en la última década. En términos académicos, nos parece muy valioso indagar en las lecciones aprendidas como país en esta materia, para aprender de los errores y prevenir las consecuencias de las tomas de decisiones no sólo en el corto plazo sino en el mediano y largo plazo.

Finalmente, una política educativa se define por su competencia, por afectar a un sector concreto. Tanto los actos como las disposiciones contenidos en una política educativa afectan a la situación, las necesidades, los intereses y los comportamientos de los involucrados. Esto significa que cualquier grupo de actores o cualquier persona, pueden ser directa o indirectamente afectados (beneficiados o perjudicados) por la política educativa: tanto los alumnos como los profesores, como el personal administrativo y de servicio, las familias, el equipo de dirección de un centro educativo, una comunidad barrial, etc.

Cuando expresamos que un gobierno o, específicamente una autoridad educativa actúan, esto quiere decir que desarrollan una política educativa concreta. Esta política educativa concreta se desdobla en dos tipos de actividades públicas distintas, pero íntimamente relacionadas: una gestión interna o administrativa y una gestión externa o propiamente política. [28]

4.1.a. La gestión administrativa

Lo que hace primeramente una autoridad educativa, según Pedro y Puig es ejercer competencias administrativas, lo que en otras palabras es “gestionar internamente los recursos propios de que dispone a fin de producir unos resultados concretos.”[29] Esta gestión administrativa se caracteriza por ser interna, y se la identifica como la actividad propia de las administraciones educativas. El concepto de “medios” se entiende como el conjunto de recursos económicos y financieros, recursos de personal, recursos de patrimonio, etc. Cuando se habla de “resultados”, es lo que el público, los destinatarios esperan como producto de las políticas educativas, y; se caracterizan también por ser varios, ubicados por lo menos en dos ejes complementarios:

a) cuantitativamente, los destinatarios de las políticas educativas, la opinión pública, busca más oportunidades de educación, más educación durante más tiempo; lo que se traduce en el aumento de la demanda de nuevos puestos escolares: más cargos de maestros, más lugares en los bachilleratos cuyos ingresos tienen un cupo, etc.; en el sector público o en el privado;

b) cualitativamente, la opinión pública, siempre quiere (y hasta exige) una educación mejor, aunque el concepto de calidad de la educación no sea un concepto unívoco sino polisémico, que admite variados significados, con la dificultad agregada de no ser fácilmente cuantificable. “Calidad de la educación” puede significar disminuir el número de alumnos por aula o menos alumnos por docente, puede significar aprender más de una disciplina en términos de más horas de tiempo pedagógico o seleccionar mejores contenidos de una disciplina en un diseño curricular. Puede significar aprender por áreas o por asignaturas; aumentar la articulación entre el bachillerato y la universidad o ampliar las opciones de enseñanza técnico-profesional. Puede significar re-pensar el lugar de la pedagogía en la formación docente; puede significar pensar el perfil de un profesor de Enseñanza Media para el Uruguay del 2020, y un largo etcétera.

Todas éstas cuestiones implican un esfuerzo permanente de reflexión sobre la práctica educativa según unos posicionamientos teóricos, en lo posible, consensuados (en base a trabajo en equipo), y en base a una investigación educativa sistemática, que acompañe el proceso de toma de decisiones para que éste fluya ágilmente, evitándose así, bloqueos o estancamientos burocráticos.

Este trabajo en ambos ejes, el cuantitativo y el cualitativo, consume una buena parte de los esfuerzos de las administraciones educativas en gestión interna, para la que disponen de regulaciones (normas y reglamentos) y herramientas (gestión de personal, sistemas informáticos, contabilidad pública, etc.) concretas y específicas de cada administración educativa.

Desde una mirada que emerge del campo de la Economía de la Educación, es relevante considerar que dado que la gestión interna es un proceso de administración de recursos orientada a la producción de bienes (como por ejemplo, puestos de trabajo en la Enseñanza Secundaria) o servicios (por ejemplo, educación inicial para niños en el nivel de 4 años); también puede ser estudiada en función de unos parámetros a los que se somete cualquier proceso administrativo y/o de producción.

A partir de esta apreciación, surge la necesidad de plantearnos si una administración educativa tiene suficiente productividad, si es efectiva y eficiente, qué costes tiene o qué reformas o transformaciones deberían introducirse para hacerla más productiva y eficiente y menos gravosa. Esta lógica implica partir del concepto de educación como inversión para los beneficiarios de las políticas educativas, para los miembros de una sociedad que invierte en educación.

En la línea de Pedró y Puig, y básicamente trabajando la concreción de las políticas educativas a través de proyectos y programas educativos, ubicamos la línea metodológica del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la última década.

A modo de ejemplo, de esta mirada desde el campo de la Economía de la Educación, hemos seleccionado la cita que transcribimos a continuación, como una forma de familiar al lector con el “lenguaje de los proyectos en educación”. Además de iniciar una mirada crítica acerca del significado y sentido de la Planificación Educativa: sus procesos educativos y sus resultados, su conceptualización y resignificación.

“El proceso de desarrollo de un país está íntimamente ligado a la inversión que en él se realice y su calidad. Esta se interpreta como la efectividad y eficiencia con que se consiguen los objetivos fijados por el programa de inversiones. La inversión será efectiva cuando ella permita alcanzar los objetivos deseados. Será además eficiente, cuando consiga los objetivos al menor costo posible. La calidad de la inversión pasa, necesariamente, por una buena asignación de recursos. Para ello, es indispensable identificar los mejores proyectos, que son en definitiva los que más contribuyen al desarrollo. ”[30]

4.1.b.La gestión política

De acuerdo al análisis anterior, parecería que la administración educativa puede ser interpretada como una empresa cualquiera, utilizando los mismos criterios; pero en realidad hay una gran diferencia.

Una empresa privada, por ejemplo, persigue, fundamentalmente, la satisfacción interna de sus propietarios y de las personas que trabajan en ella y esto es la rentabilidad y por consiguiente el beneficio económico. La administración pública, en general, busca la satisfacción de necesidades que le son ajenas: las necesidades del público. En esta argumentación, volviendo a Pedró y Puig, los autores señalan que mucha gente piensa que el trabajo que hacen las administraciones públicas, en parte o en su totalidad, podrían ser realizados mejor por empresas privadas, con un coste menor. Esto significa que, la gestión de los bienes y servicios públicos no tendría por qué ser llevada a cabo por empresas públicas. Aquí entra todo un debate acerca de la privatización del servicio público de la educación y las consecuencias en términos de distribución de bienes culturales comunitarios en el cual se ha entrado desde distintos posicionamientos teóricos y éticos en nuestra sociedad.

En síntesis, en primer lugar, la autoridad educativa, administra los recursos de que dispone, (presupuesto, patrimonio y personal), produce unos bienes y servicios concretos, los educativos; por ejemplo las escuelas primarias o los centros de formación docente. Además, en segundo lugar, estos bienes y servicios educativos deben producir a su vez, efectos directos o indirectos sobre el público, satisfaciendo su demanda de educación.

En el primer caso se puede considerar que la autoridad educativa administra educación y en el segundo caso, desarrolla una política educativa que jerarquiza la satisfacción de unas necesidades sobre otras.

Gráficamente, Pedró y Puig, muestran dos interesantes conceptualizaciones: la actuación de la autoridad educativa como función de producción (cuadro 1) y la secuencia temporal teórica en la actuación de la autoridad educativa (cuadro 2).

(Los cuadros se pueden consultar en la publicación impresa).


Cuadro 1.La actuación de la autoridad educativa como función de
producción. (Cuadro tomado de Pedro y Puig, 1999, p.27).


Cuadro 2. Secuencia temporal teórica en la actuación de la autoridad educativa. (Cuadro tomado de Pedro y Puig, 1999, p.28).

Al estudiar las políticas educativas, sugieren estos autores, debemos separar lo que es propiamente gestión interna y producción de bienes y servicios educativos, de los efectos e impactos que esta gestión interna (o administración de la educación), puede producir en los sujetos de la política.

“La autoridad educativa no tiene como horizonte final la administración de recursos per se, sino la satisfacción de las necesidades de unos sujetos, el público –los alumnos y sus familias- y los agentes profesionales, sociales y económicos implicados directamente o indirectamente en la educación. Por tanto, si en lugar de una función de producción, queremos estudiar la actuación de la autoridad educativa en el tiempo, (...) Bajo esta visión, probablemente algo ingenua, la autoridad educativa dispone de un aparato teórico y programático de aquello que debe hacerse para lograr el bien público. De acuerdo con estos efectos deseados se dibuja una estrategia a seguir, en términos de bienes y servicios educativos que será necesario producir, aumentar, reducir o suprimir. Finalmente, y de acuerdo con esta estrategia, se diseña el presupuesto como un instrumento privilegiado para poner en práctica la política educativa deseada. La realidad, en este y en otros casos, es mucho más compleja y rica en matices que la teoría.”[31]

Para finalizar, podríamos afirmar que los efectos de las políticas educativas no son objetos de estudio triviales, y que, por tanto, ameritan tener en cuenta entre varias características específícas, las siguientes que señalan Pedró y Puig[32]; las cuales explicitamos mediante ejemplos de nuestra realidad educativa:

1. Se enuncian de forma abstracta, en términos cualitativos y a menudo son difíciles de medir. Como ejemplo se puede citar el enunciado siguiente: “Democratización del acceso a la formación terciaria”.

2. Los efectos no se producen de hecho, sino luego de un tiempo después de puesta en marcha la línea de acción de política educativa en el ámbito correspondiente. Por ejemplo, la creación de una nueva Universidad de Educación a través de la promulgación de una ley, no se traduce en una inmediata elevación de la calidad de los maestros y profesores, hasta unos cuantos años más tarde.

3. La relación entre los bienes y servicios producidos por la administración educativa y sus efectos no es siempre, directa, lineal o mecánica. Por ejemplo, al aumento de los recursos económicos para becas de estudiantes de formación docente no se traduce necesariamente en una mejora de democratización del acceso a esta oferta educativa. Su distribución puede primar; queriéndolo o no, otros criterios aparte de la condición socioeconómica de procedencia del beneficiario.

4. Los efectos de una política educativa no se restringen únicamente al sector educativo y, contrariamente, los efectos de otro tipo de política pública pueden ser también apreciables en el sector educativo. Inclusive en el mismo sector educativo, una política educativa tiene efecto sobre otra; por ejemplo, una política dirigida a democratizar el acceso a algunos centros de formación terciaria universitaria, puede tener efectos sobre la política de reclutamiento para la formación docente, y viceversa.

En conclusión, la Política Educativa, estudia los efectos de las políticas educativas, se ocupa de saber por qué, en ocasiones los resultados previstos por la autoridad educativa no han sido alcanzados y se ocupa también de prescribir cómo se pueden lograr los efectos deseados. El instrumento para alcanzar los objetivos estratégicos educativos trazados por la Política Educativa es la Planificación Educativa. El estudio de las políticas educativas involucra bases conceptuales y metodológicas que sirvan de orientación para interpretar por qué, cómo, cuándo y para quiénes se genera una nueva política educativa y cómo evaluar sus resultados. En esta lógica teórica y práctica, se trataría de lograr políticas educativas más consistentes, eficientes y fundamentalmente éticas, humanizadoras, que instalen la Educación como un Derecho.

4.2. LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS EN EL MARCO DE
LA ADMINISTRACIÓN DE EDUCACIÓN PÚBLICA (2005-2009)
[33]

En Uruguay está vigente la Ley de Presupuesto Nacional Nº 17.930 para el período 2005-2009 y la Ley Nº 18.046 de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal- Ejercicio 2005, publicada el 31 de octubre de 2006. A los efectos de estudiar las políticas educativas en el marco de la Administración de Educación Pública, hemos seleccionado, además de estas leyes, el estudio del documento denominado “Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009, Propuesta de la ANEP”.

El Órgano Rector de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es el Consejo Directivo Central (CODICEN) según lo dispuesto por la Ley de Educación Nº 15.739. Como autoridad educativa debe proyectar la organización de la educación pública en su conjunto desde una perspectiva integral del proceso educativo, de acuerdo a la Constitución de la República y las leyes. “Tiene como misión establecer las orientaciones generales de políticas públicas en educación a las que deberán ajustarse los planes y programas de estudios en los niveles de Educación Primaria, Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente. Asimismo, el CODICEN debe planificar y realizar el seguimiento de la gestión educativa y administrativa de la ANEP.”[34]

Los cometidos del CODICEN son los siguientes[35]:

i) La formulación de las políticas públicas en educación.
ii) El establecimiento de líneas de Investigación y Evaluación que provean de información consistente y oportuna para la toma de decisiones al propio CODICEN y a los Consejos Desconcentrados.
iii) El establecimiento de líneas de Innovación Educativa y proyectos pilotos a los efectos de incorporar a la Administración Nacional de Educación Pública los avances que se producen en las distintas áreas del conocimiento (especialmente científico-tecnológicas y didáctico-pedagógicas), para dar respuestas adecuadas a los cambios que se originan en la realidad social, cultural y económica del país.
iv) La programación, coordinación y desarrollo de Programas Especiales.
v) La planificación y el seguimiento de la gestión educativa y administrativa de la ANEP.

En síntesis, el CODICEN[36] de la ANEP es la autoridad educativa responsable por la formulación de políticas públicas en educación desde el nivel de educación inicial hasta la formación docente. La definición de las políticas educativas para los niveles del sistema educativo nacional en los cuales tiene competencia, se expresan en los denominados “lineamientos de políticas educativas” y se desarrollan mediante “normas regulatorias” de carácter general. Estas normas de carácter general son los proyectos, planes y programas educativos.

Dentro de los problemas educativos estratégicos que reconoce el CODICEN, al interior del sistema educativo nacional, que figuran en la Exposición de motivos del Presupuesto para el quinquenio 2005-2009 se identifican los siguientes:

1. la incorporación problemática al sistema en sus etapas iniciales (educación preescolar y primeros grados de primaria);
2. el abandono prematuro de los estudios por la baja capacidad de retención del sistema sobre todo en la educación media;
3. la calidad insatisfactoria de la enseñanza en todos los ciclos;
4. la escasa atención a las necesidades educativas de jóvenes y adultos y;
5. la gestión general inadecuada del sistema y de los centros educativos.

Siguiendo el análisis que presentamos en el marco teórico, identificamos los siguientes “ejes prioritarios de políticas educativas” (los identificamos como objetivos estratégicos):

a. facilitar la incorporación inicial al sistema educativo,
b. mejorar la calidad de la enseñanza en todos los niveles,
c. aumentar la retención y el egreso de la educación media,
d. reincorporar la educación de jóvenes y adultos al sistema educativo;
e. transformar la gestión de la ANEP en su conjunto y la gestión de los centros educativos.

Dentro de los objetivos estratégicos se apunta a una “reorganización institucional”, a alcanzarse mediante un cambio en la estructura de la gestión administrativa y política:

“La Administración promoverá la descentralización, priorizando el diseño, la definición y la evaluación de políticas sobre la ejecución. En este sentido, corresponde al CODICEN disponer las normas generales y los recursos que viabilicen la ejecución de las líneas de políticas. Los Consejos Desconcentrados y las Direcciones Sectoriales implementan las acciones educativas y las políticas nacionales definidas por el CODICEN.

Esta Administración sustituirá la actual estructura gerencial por una más reducida, basada en un número menor de Direcciones con el objetivo de llegar a un diseño institucional del CODICEN: una estructura racionalizada en número de funcionarios, con alto nivel de calificación de sus cuadros directivos y técnicos, con capacidad de investigación, de diseño y planificación de políticas educativas, de seguimiento y evaluación, y de generación de amplios espacios de diálogo con la sociedad en aras de trasformar las políticas educativas en políticas públicas de Estado.”[37]

4.3. PLANIFICACIÓN EDUCATIVA: SU RESIGNIFICACIÓN EN EL
MARCO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
[38]

Para tender a la mejora de la gestión institucional, la ANEP sostiene que desarrollará acciones de corto, mediano y largo plazo.
Se sostiene también que, los problemas que afectan la gestión son de tal magnitud que comprometen seriamente la capacidad para cumplir las funciones básicas de la ANEP, fundamentalmente, se entiende que no es posible continuar con los mismos niveles de información y de gestión en uso, al momento de la Propuesta del documento al que nos referimos.

Se detecta “ausencia de información detallada”, lo que impide determinar con precisión la magnitud del deterioro que se ha producido en este campo, a modo de ejemplo, se sostiene que:

“la ANEP no cuenta en la actualidad con un inventario consolidado y confiable de sus recursos informáticos, (...) y en materia de gestión reconoce que la administración educativa está siendo afectada por un alto grado de ineficiencia y por la inadecuación de sus funciones de apoyo a las sustantivas, que pueden comprometer seriamente el logro de los cometidos del sistema.” [39]

Las funciones afectadas son varias y se señalan como “puntos críticos” los siguientes que transcribimos del documento citado, en relación a las distintas funciones consideradas:

En relación a las funciones estratégicas:

· Persisten situaciones de indefinición de competencias entre el CODICEN y los Consejos Desconcentrados;
· Predominan los procedimientos de decisión normativistas y anticuados estilos de dirección, que generan una fuerte sobrecarga de los asuntos de alto contenido rutinario en detrimento de los estratégicos;
· Se registra un bajo nivel de delegación de competencias y decisión entre los niveles de conducción política y los de dirección (gerencias, etc.);
· No existe tradición de trabajo en base a la definición de lineamientos, procedimientos sistemáticos y herramientas operativas para la planificación estratégica;
· No se utilizan procedimientos o rutinas administrativas para la gestión por resultados;
· Persiste una desvinculación muy marcada entre los sistemas de información existentes y el proceso de toma de decisiones.

En relación a las funciones directivas:

· También en estas funciones se registra la utilización de procedimientos de decisión normativistas e idéntica sobrecarga de asuntos de alto contenido rutinario en detrimento de la función ejecutiva;
· Se registran muy bajos niveles de capacitación entre los cuadros directivos e intermedios en métodos y técnicas innovadoras para la gestión de recursos;
· Los cuadros medios funcionariales que apoyan a los cargos ejecutivos están escasamente capacitados en técnicas de procesamiento, elaboración y sistematización de la información;
· No existe evidencia de utilización de procedimientos y herramientas para la gestión estratégica;
· No se registra la utilización de procedimientos y rutinas administrativas para la gestión por resultados;
· Se constata una marcada debilidad de los recursos humanos y técnicos asignados al área informática;

En relación a las funciones operativas y sistemas de gestión:

· Se verifican procesos y sistemas de trabajo ineficientes;
· Los sistemas de gestión están escasamente integrados;
· No existen sistemas de consolidación de la información para la gestión;
· La información generada por los sistemas tiene niveles de confiabilidad muy dispares;
· Se registran dificultades crecientes para interrelacionar los sistemas, por la compartimentación y aislamiento de la gestión del sistema educativo;
· La capacitación básica de los funcionarios es promedialmente muy baja; en especial a lo que refiere a la cultura informática.


La valoración genérica del estado de situación se señala en este párrafo:

“En este contexto, las mayores dificultades en la gestión de CODICEN han estado vinculadas a la efectiva implementación del organigrama aprobado en el año 2001. De hecho, la evidencia disponible permite afirmar que el nivel directivo máximo y los cuadros gerenciales no lograron preservar las funciones estratégicas y ejecutivas que debían ejercer ni llegaron a delegar efectivamente las competencias operativas en los restantes niveles de la Administración y en los Consejos Desconcentrados. A escala y con magnitudes diferentes según los casos estos mismos problemas pueden identificarse en los distintos Consejos Desconcentrados.”[40]

A la luz de la problemática antes explicitada, nos interesa rastrear en el documento cuáles son los lineamientos generales de política educativa para el mejoramiento de la gestión. Se sostiene que a lo largo del quinquenio se desarrollarán acciones tendientes a alcanzar tres objetivos para mejorar los servicios administrativos de la ANEP.

Estos objetivos son los siguientes:

a) “Fortalecer la capacidad de dirección y planificación estratégica”;
b) Optimizar la gestión administrativa de los recursos humanos y materiales y
c) Racionalizar los principales sistemas de gestión administrativos.”

Estos objetivos “recorren transversalmente la estructura de la ANEP, con diferente intensidad en función de los problemas detectados en cada nivel educativo”.[41]

Las principales “líneas de política que impulsará el CODICEN para el logro de los objetivos” son:

“A. Se fortalecerá la capacidad de dirección estratégica y ejecutiva por medio de acciones tendientes a agilizar el proceso de toma de decisiones, la capacitación de los funcionarios en métodos y técnicas de dirección y gestión, la implantación de un sistema de información gerencial y un sistema de planificación estratégica.

B. Se promoverá la mejora de la gestión administrativa a través de acciones tales como el diseño e implementación de un Plan de Formación y Capacitación de Recursos Humanos en materia de gestión administrativa; la definición de lineamientos y criterios para la gestión de los mismos.

C. Se promoverá la reingeniería de los principales sistemas de gestión administrativos a través de acciones tales como el desarrollo de un Plan Director Informático de sistemas de gestión e información; la realización de una auditoría informática y la reingeniería e informatización de los principales sistemas de gestión administrativos.”

5. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS EDUCATIVOS ESTRATÉGICOS, DISEÑO, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS Y PROGRAMAS

Desde el punto de vista estratégico identificar un problema educativo y definirlo bien, implica partir de lo que se denomina apreciación de la situación estratégica inicial[42]. Este es un momento del proceso en el cual se inicia el análisis, interpretación y toma de decisiones a partir del estudio en profundidad del escenario estratégico y sus componentes constitutivos.

Estos elementos estratégicos o componentes que ayudan a orientar el proceso son básicamente los siguientes: a) análisis del conjunto de actores estratégicos, b) análisis del problema, c) análisis de objetivos y políticas en ejecución (si las hay) y d) identificación de alternativas de planificación de soluciones al problema.

Cabe señalar que si el problema se ubica en el sector educación, y por tanto en el factor social del potencial nacional, esto implica tener en cuenta que al momento de estudiar la configuración del problema en el escenario estratégico nacional, se tendrán en cuenta no sólo las políticas educativas en ejecución sino también las políticas económicas del factor económico que se articulan con las primeras.

No es objeto de tratamiento académico en esta publicación distinguir las políticas específicas de cada factor, no obstante profundizaremos fundamentalmente en las políticas educativas del sector educación.

Desde esta concepción estratégica de identificación y definición de los problemas educativos emergen soluciones alternativas bajo el formato de los denominados proyectos de inversión.

“Un proyecto de inversión es una decisión sobre el uso de recursos con el objetivo de incrementar, mejorar o mantener la producción de bienes o prestación de servicios y/o incrementar, mejorar, mantener o recuperar la capacidad de generación de beneficios de un recurso humano o físico. Esta decisión se puede materializar en una obra física y/o en una acción específica.”[43]

Un ejemplo concreto de este tipo de proyecto lo constituye el “Programa de mejoramiento de la calidad de la Educación Media y Formación Docente (MEMFOD), Préstamo Nº 1361/OC-UR” firmado el 21 de diciembre de 2001 entre la República Oriental del Uruguay y el Banco Interamericano de Desarrollo. Si bien la fecha prevista de finalización del contrato era el 21 de diciembre de 2006, las actuales autoridades del Consejo Directivo Central de la ANEP, han sostenido una reorientación del Programa y la extensión del plazo de ejecución hasta el año 2009.

Se ha promovido una etapa de Institucionalización del Programa durante el año 2005, año en que se realizó un trabajo en conjunto entre las autoridades del Consejo Directivo Central, Consejo de Educación Secundaria, Consejo de Educación Técnico Profesional y la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente.

Los aspectos abordados han sido los siguientes:

i) definición de contenidos y acciones del Plan Operativo Anual 2006;
ii) elaboración de los Planes de Adquisiciones y Obras;
iii) realización de llamados públicos y abiertos para provisión de cargos;
iv) apoyo para la elaboración del presupuesto de la ANEP y para la elaboración de proyectos educativos y de inversión;
v) coordinación entre las distintas áreas de infraestructura de la ANEP;
vi) revisión y reformulación de indicadores y metas de la Matriz de Marco Lógico (2006-2009);
vii) cambio en la gestión del depósito del Programa.


La institucionalización es considerada clave para lograr la sustentabilidad de los productos e impactos del Programa, así como para la integración de los distintos actores involucrados en este proceso.

Los objetivos generales del programa originalmente definidos son los siguientes:

i) Universalizar el Ciclo Básico de Educación Media, completando con ello los nueve años de educación obligatoria (Componente I);
ii) Reformular el Segundo Ciclo de la Enseñanza Media (Componente II);
iii) Fortalecer y Consolidar el Sistema de Formación Docente (Componente III) y
iv) Mejorar la gestión de la ANEP, considerando especialmente al respecto la importancia de un sistema de información informatizado y consistente tecnológicamente para la gestión educativa y administrativa (Componente IV).

La reorientación de cada uno de los componentes, producida entre las autoridades del CODICEN y los Consejos Desconcentrados ha sido la siguiente para los distintos componentes.

Componentes I y II: apoyo a las nuevas propuestas curriculares (financiamiento de cursos, capacitaciones, dotación de equipamiento didáctico e informático) y la mejora de la infraestructura edilicia de los centros educativos. El programa ha financiado jornadas y talleres en el marco de la presentación y difusión del nuevo Plan Curricular.

A nivel del Consejo de Educación Secundaria, se está implementando el Plan Reformulación 2006 en los primeros años de Ciclo Básico y Segundo Ciclo de Enseñanza Media, (Plan aprobado el 22 de noviembre de 2005 por el CODICEN (Resolución 8, Acta 82).

A nivel del Consejo de Educación Técnico-Profesional, se ha iniciado un proceso de evaluación del Plan 96. El programa brindó apoyo para la aplicación de una evaluación diagnóstica de los estudiantes que ingresan al Nivel II (Segundo Ciclo) de la UTU, evaluación que será unos de los insumos para la formulación de un nuevo Plan de estudios.

Componente III: se han financiado diversas actividades y adquisiciones del Plan Semipresencial de Titulación, Plan que ha sido priorizado por la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente.

Componente IV: se destaca la definición de los “procesos críticos” establecidos como prioritarios:
i) sistemas de seguimiento presupuestal, compras y sueldos;
ii) sistema de bedelías y
iii) en forma complementaria, el desarrollo de un plan de mejora de la gestión de centros.

El alcance o denominada consecución de los objetivos, es monitoreada por los Consejos en coordinación con el Programa a través del seguimiento del Plan Operativo Anual y de indicadores de la Matriz de Marco Lógico.

A continuación se presentan algunos indicadores que miden el impacto de mediano plazo logrado a través de la aplicación del Programa. Los cuadros han sido tomados del documento Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones 2005-2009 de la ANEP, Componentes I y II.
5.1. METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO[44]

La denominada Metodología de Marco Lógico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Como metodología de trabajo, pone énfasis en la orientación de los proyectos por objetivos, la planificación mediante un proceso participativo y de comunicación entre las partes interesadas, y fundamentalmente basarse en las necesidades e intereses de los grupos de beneficiarios.

Cabe señalar que existe diferencia entre la Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Marco Lógico. La metodología consiste en el análisis del problema, análisis del grupo de involucrados, la jerarquía de objetivos y la selección de una estrategia de implementación óptima. Mientras que, la Matriz de Marco Lógico, representa el producto de la metodología analítica denominada Metodología de Marco Lógico. La Matriz (el marco lógico) es el resumen de lo que el proyecto pretende hacer y cómo, cuáles son los supuestos claves y cómo los insumos y productos del proyectos serán monitoreados y evaluados.

En síntesis, la Metodología de Marco Lógico es una “ayuda para pensar” y no un sustituto para el análisis creativo, es un instrumento para el análisis y permite presentar de forma precisa, concisa y completa, los diferentes aspectos de un proyecto. Es una guía, una orientación metodológica que acompaña todo el proceso de intervención educativa, sea ésta un proyecto o un programa.

Puede utilizarse en todas las etapas o fases de un proyecto: en la identificación y valoración de actividades que se enmarquen en el marco de los “programas país” (también denominados proyectos de inversión), en la elaboración de un diseño de proyecto de manera sistemática y lógica, en la evaluación de proyectos, en la implementación de los proyectos ya aprobados y en el denominado Monitoreo de proyectos. Por Monitoreo se entiende “seguimiento”, revisión y evaluación del progreso y desarrollo de los proyectos.

Como metodología específica para proyectos y programas, ha surgido como respuesta a tres tipos de problemas muy frecuentes:

Planificación de proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no estaban relacionados claramente con las actividades del proyecto.

Proyectos con ejecución débil, con alcance de la responsabilidad del director del proyecto vagamente definida.

Resultados esperables poco claros, con una imagen borrosa de qué se lograría con la consecución del proyecto, con escasas bases comparativas para los evaluadores, quienes no podían valorar el nivel de alcance de lo planeado con lo que sucedía en la realidad.

En términos generales, los aportes de la Metodología de Marco Lógico son los siguientes:

Aporta un “lenguaje técnico” o “terminología” que permite reducir ambigüedades y facilitar la comunicación.

Brinda un formato para llegar a acuerdos entre las partes, para establecer objetivos, metas y riesgos de un proyecto, con carácter compartido, consensuado entre los distintos actores del proyecto.

Aporta un “temario analítico común” que puede ser utilizado por los beneficiarios o involucrados, el equipo del proyecto y los consultores, con la finalidad de elaborar el proyecto, los informes y la interpretación, sobre un marco de referencias comunes.

Apoya el enfoque del trabajo técnico en los aspectos críticos y puede facilitar “el acortar documentos de proyecto” en forma considerable.

Brinda información para organizar y preparar “en forma lógica”, el plan de implementación del proyecto, su monitoreo y evaluación.

Aporta un formato comunicacional (expresivo), para comunicar en un solo cuadro, la información más importante de un proyecto.

La Metodología de Marco Lógico presenta dos etapas claramente diferenciadas: la “Identificación del problema y alternativas de solución” y la “Matriz de (planificación) marco lógico”.

La primera etapa, o fase de un proyecto es en la que se analiza la situación de partida, la situación existente, para crear una visión de la situación deseada y seleccionar las estrategias que se aplicarán para alcanzarla. En otras palabras, el comienzo del proceso de planificación de un proyecto nace con la percepción de una “situación problemática” y “la motivación” o “desafío” por solucionarla.

En este sentido, la necesidad de estudiar y analizar la situación de partida puede emerger de distintos ámbitos, algunos de ellos son los siguientes:

- La aplicación de una nueva política educativa.
- Mejorar y recuperar infraestructura.
- Necesidades o carencias de servicio educativo de parte de grupos de personas.
- Bajos niveles de asistencia a centros educativos en el tramo de educación obligatoria detectado por profesores y/o planificadores.
- Acuerdos internacionales para la mejora de la prestación de servicios educativos.

La idea central es que los proyectos son diseñados para resolver problemas, a los que se enfrentan los grupos meta o beneficiarios, y responder a sus necesidades e intereses. En esta primera publicación sólo mencionaremos, sin entrar en profundidad, que se realizan cuatro tipos de análisis: el análisis de involucrados, el análisis de problemas (imagen de la realidad), el análisis de objetivos (imagen de futuro y de una situación mejor) y el análisis de estrategias (comparación de distintas alternativas en respuesta a una situación precisa).

La etapa de planificación consiste en la traducción de la idea del proyecto en un plan operativo práctico para la implementación (ejecución). Esta etapa comprende la elaboración de la Matriz de Marco Lógico. Es la etapa en que se definen las actividades de intervención y los recursos tanto humanos como materiales son definidos y visualizados en cierto tiempo (cronograma de trabajo). La información que suministra es la siguiente:

- Resumen narrativo de los objetivos y actividades.
- Indicadores (resultados específicos a alcanzar).
- Medios de verificación.
- Supuestos (factores externos que implican riesgos).

La información anterior es relevada en cuatro momentos diferentes de la vida del proyecto:
- Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento.
- Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado.
- Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto.
- Actividades requeridas para producir los componentes / Resultados.

6.PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIÓN EN URUGUAY. ESTUDIO PROSPECTIVO DE LA FORMACIÓN DOCENTE EN ENSEÑANZA MEDIA (2006-2030)[45].

En esta parte presentamos algunas ideas iniciales sobre este proyecto, lo que aquí se presenta es la primera versión de esta línea de investigación del Departamento de Sociología y Economía de la Educación[46]. Como línea de investigación se ha iniciado en diciembre de 2006.

6.1. Antecedentes

La política de formación inicial (grado) de profesores de Enseñanza Media (E.M.) en Uruguay no depende del Ministerio de Educación y Cultura a diferencia del resto de los sistemas de Formación Docente de América Latina. La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) administra los siguientes niveles: la Ed. Inicial, Enseñanza Primaria, Ens. Media (Educación Secundaria y Ens. Técnico Profesional) a través de Consejos desconcentrados: Consejo de Primaria, Consejo de Secundaria y Consejo de Ens. Técnico Profesional. Los tres están sometidos al Consejo Directivo Central (CODICEN). Éste último se encarga de la Formación Docente (FD) pública a través de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente (DFPD). De esta dirección dependen: Institutos Normales, Inst. de Profesores Artigas, Inst. Normal de Ens. Técnica, Centros Regionales de Profesores y Formación Docente a distancia. A nivel privado se reconoce la formación de maestros (Inst. Ma. Auxiliadora) y la Licenciatura en Humanidades con distintas opciones de profesorado en la Uni. de Montevideo (Filosofía, Historia, Letras y libre configuración).

Este reordenamiento administrativo y de gestión que pone bajo la órbita de la DFPD a todos los centros de formación docente del país se ha producido en 2005. Actualmente todos estos centros están enfocados en el diseño curricular de un programa único para todo el territorio nacional para atender la mejora de la calidad de la formación de profesores. Se desconoce un Modelo de Planificación Estratégica de corto, mediano y largo plazo; lo que se percibe como problema que expone al Sistema Nacional de Educación (SNE) a políticas educativas coyunturales con dificultades en su proyección como políticas educativas de Estado en el ámbito de la FD.

6.2. Objetivos

· Identificar cuál es la disponibilidad (oferta) y necesidad (demanda) actual de profesores de Enseñanza Media (E.M.) Básica (Ciclo Básico) y Superior (Bachillerato) en el Uruguay en todas las especialidades de formación de profesorado de Enseñanza Secundaria y Técnico Profesional.
· Proyectar mediante un Modelo Prospectivo de disponibilidad y necesidad de profesores para la E.M., la demanda futura en el mediano y largo plazo sobre la base de distintos escenarios (componente cuantitativo del modelo).
· Relevar, analizar e interpretar las características cualitativas del profesorado desde un enfoque etnográfico (componente cualitativo del modelo).

6.3. Descripción del trabajo (marco teórico, metodología)

Este proyecto de investigación se inscribe en el Departamento de Sociología y Economía de la Educación, del Área de Ciencias de la Educación de la Fac. de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República (Uruguay) y específicamente en el campo del Currículum y la Planificación Educativa.

Se sostiene como hipótesis que la Administración Nacional de Educación Pública en
el Uruguay, la cual tiene como uno de sus objetivos estratégicos la formación de profesores para el subsistema de Educación Secundaria y Técnica no ha cumplido el objetivo de formar suficientes recursos humanos con formación científica acorde con un país que aspira al desarrollo productivo a comienzos del siglo XXI. La Universidad pública, como institución que históricamente se ha dedicado a la formación de los recursos humanos de más alto nivel del SNE ha mantenido vínculos débiles y difusos con la ANEP y no ha implementado proyectos potentes que impacten en la formación de profesores de E.M. En los diez y veinte próximos años se estima un escenario donde la cantidad y la calidad de los profesores de Enseñanza Secundaria y Técnica no serán los idóneos para esos tiempos de continuarse con las políticas vigentes en la última década.

Actualmente no existe un modelo referencial de planificación estratégica, no se predicen tendencias en relación a la falta de profesores en algunas especialidades, ni a la calidad de graduados que se necesitarán más allá del corto plazo. En los diez últimos años, el proceso de Reforma de la Formación Docente, puso en acción un modelo alternativo de descentralización territorial, los denominados Centros Regionales de Profesores. Este proyecto de innovación curricular paralelo al sistema de FD tradicional y con financiación del BID ha sido fuertemente cuestionado por sectores docentes y sindicales; y actualmente está siendo sustituido por la formulación de un plan único de formación de profesores.

La idea de planificación estratégica se ha abandonado. Aunque existe en distintos ámbitos y actores del sistema educativo, no existe de forma orgánica.
La tesis implicaría la construcción de un Modelo Prospectivo (MP) de disponibilidad (oferta) y necesidad (demanda) de profesores partiendo de una evaluación diagnóstica con enfoque cuantitativo y cualitativo. El proceso de investigación implica entrevistas a informantes calificados, análisis de documentos y diseño del MP utilizando como metodología la planificación estratégica-prospectiva por escenarios en el mediano y largo plazo.

La necesidad de profesores está condicionada por la evolución de la matrícula y su cobertura territorial, la cantidad de alumnos por curso, los planes y programas de estudio, cada modalidad de la Enseñanza Media (Ciclo Básico y Superior), etc. La disponibilidad de profesores está condicionada por la política de cobertura establecida por el Estado, los salarios de los profesores, y los incentivos adicionales que ofrezca el Estado para incrementar la formación actual de profesores. Estas son algunas variables objeto de estudio que configuran las políticas educativas en una etapa que denominamos era post-reforma.

Se parte de dos problemas estratégicos clave en la formación de profesores de E.M. en el Uruguay. El problema de la disponibilidad desequilibrada de profesores y la heterogénea distribución territorial de los egresados en relación a la necesidad de profesores que demanda el SNE. A modo de ejemplo, en 2005 se identifica exceso de egresados de los profesorados en Idioma Español y Literatura (90), factor asociado a la saturación de oportunidades de ejercicio profesional a largo plazo (desempleo). Por otra parte, la escasez de profesores egresados, por ejemplo en Física (12 egresados en todo el territorio nacional) y Matemática (27), factor asociado a oportunidades de ejercicio profesional pleno.

De acuerdo a los datos estadísticos publicados por el Min. de Educación y Cultura, en el Anuario Estadístico 2005, con fecha de octubre de 2006, la matrícula de ingreso a las carreras de profesorado asciende a 6001 en 2005 frente a la matrícula de Profesorado Técnico (PT) para todas las especialidades, con 167 alumnos. La distribución de la matrícula corresponde a 3586 alumnos en Montevideo frente a 2415 en el interior. No ha habido ingresos en el PT en el interior, lo que muestra la concentración de la matrícula en la capital del país. Se produce de forma sistemática un desgranamiento de la matrícula en Formación Docente, a modo de ejemplo, han ingresado 3556 alumnos al Instituto de Profesores Artigas (IPA) en 2005, en 2do. cursan 1866, en 3ro., 1438 y en 4to., 988. El total de egresados de las carreras de profesorado en 2005 es de 643 profesores; 424 corresponden a Montevideo y 219 al interior.

Menos de la mitad de los docentes de Secundaria y menos de la tercera parte de quienes dictan clase en la Enseñanza Técnica posee diploma específico para enseñar en este nivel. El total de docentes de Enseñanza Secundaria Pública es de 20242. El 53,7 % son profesores titulados, frente al 46,3 % de no titulados. De las 280.307 horas docentes, el 56 % está en manos de profesores titulados y el 44 % en manos de profesores no titulados. Estos números son más preocupantes en asignaturas como Matemática y Física. A nivel nacional, se necesitan 2073 profesores de Matemática, de los cuales sólo 31,9 % son titulados frente al 68,1 % de no titulados. Si se hace una lectura por niveles, se necesitan 1239 para el Ciclo Básico, lo que está cubierto por un 25,7 % de titulados y 74,3 % de no titulados. En Bachillerato se necesitan 834 profesores, lo que está cubierto con 41,2 % de profesores titulados y 58,8 % de no titulados.

El segundo problema, es responder a las demandas de calidad de los profesores y a la identificación de alternativas de mejora de la formación docente (componente cualitativo del modelo). El problema de la titulación implica que en un porcentaje muy alto los profesores de Secundaria carecen de herramientas apropiadas durante su educación formal con énfasis en lo didáctico y pedagógico.
El abordaje de la titulación no se sustenta en una “ritualización de la certificación”. Por tanto, no se confunde la certificación con la calidad docente. Sí se pone el énfasis en la relevancia de la formación de grado específica con componentes didácticos y pedagógicos, aspecto problemático y a resolver del diseño curricular de la FD que contribuye a mejorar los desempeños de los profesores. Otras variables objeto de estudio involucran el ausentismo docente, la sobrecarga laboral, la desmoralización docente y estudiantil ante el fracaso escolar, el insuficiente equipamiento de los centros educativos y las concepciones enciclopedistas y tecnocráticas en Currículum y evaluación.

6.4. Resultados esperados

Propuesta de un Modelo Prospectivo de disponibilidad y necesidad de profesores para la Enseñanza Media Básica y Superior para el mediano y largo plazo como insumo para la toma de decisiones estratégicas a nivel de políticas educativas de macro y alto nivel en el Sistema Nacional de Educación. El modelo implica un enfoque cuanti-cualitativo.

El propósito que se busca es aportar conocimiento científico desde la Universidad de la República y específicamente desde la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación para la utilización de la Planificación Estratégica en el SNE como instrumento fundamental de la conducción de las Políticas Educativas de Estado.

GLOSARIO[i]

ESTADO

Entidad u organización política. Constituye un sujeto de derecho inter­nacional para lo cual debe poseer población, territorio y Poder. Es el instrumento de la Nación. Por poder se entiende aquí un recurso material y espiritual disponible efectivamente en un momento dado. Cuando se trata de una nación se lo llama Poder Nacional y se di­vide en cuatro factores: el político, el económico, el militar y el psico-so­cial.

ESTRATEGIA

Arte y ciencia de preparar y aplicar los medios disponibles para alcanzar y mantener los objetivos fijados por la Política. La Política se entiende como una norma amplia y flexible establecida para que los actores sociales puedan alcanzar o mantener sus objetivos.
Cuando el actor social,-sujeto estratégico-, es la nación se llama Política Nacional.

ESTRATEGIA NACIONAL

Arte y ciencia de preparar y aplicar el Potencial Nacional para alcanzar y mantener los objetivos fijados por la Política Nacional. Por Potencial Nacional se concibe la articulación de recursos materiales y espirituales que una Nación posee efectiva y potencialmente, más su posible incremento en el plazo considerado. Tiene dos componentes: el estructural y el operativo.
Estructural: lleva a la estrategia, en íntimo enlace con la Política, a analizar la capacidad del Potencial Nacional, a prepa­rar­lo para su aplicación y a determinar la creación de nuevos recursos en función de las necesidades y caren­cias detectadas en todos los campos. Operativo: relacionado con la concepción de las acciones estratégi­cas a realizar, lo que significa decir en qué forma serán empleados los distintos factores del potencial para solu­cio­nar los problemas y aprovechar las oportunidades.


FINES NACIONALES

Los denominados Fines Nacionales constituyen un conjunto de necesidades e intereses de cada ciudadano, proyectados e integrados en la conciencia y querer colectivo, que constituyen la expresión de la comunidad y que tienen por fin, dentro de las características culturales que identifican la vida en un país, satisfacer prioritaria­mente las necesidades y aspiraciones del individuo mediante una situación social integral que lo posibilite.

NACIÓN

Conjunto o agrupación de seres humanos, ligados generalmente por una co­munidad étnica, lingüística, histórica y cultural, por unas mismas tradi­ciones y por análogas costumbres y fines sociales y políticos, que viven casi siempre establecidos sobre un determinado territorio.

OBJETIVOS COYUNTURALES

Son objetivos orientados al logro de los Objetivos Nacionales que pueden ser alcanzados en plazos establecidos con mayor precisión y teniendo en cuenta los factores favorables o desfavorables del momento.

OBJETIVOS NACIONALES

Por Objetivos Nacionales se entiende la adecuación de los Fines Nacionales abstractos a un momento histórico concreto, en términos de situaciones a alcan­zar o mantener, y hacia cuyo logro deben confluir todos los recursos de la Nación. Son, en definitiva, las metas a lograr para alcanzar y/o mantener los fines últimos del Estado.

POLÍTICA EDUCATIVA

Línea de actuación específica, adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una determinada cuestión. Dicho de otra manera, una política educativa es el resultado de la actividad de una autoridad pública (investida de poder público y de legitimidad gubernamental) en el sector educativo. (Pedro y Puig, 1999, p.22)

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PEDRÓ, Francesc, PUIG, Irene, Las reformas educativas. Una perspectiva política y comparada. Barcelona: Paidós, 1999.

PUCHET, Enrique, El saber sobre la Educación (Ensayos Críticos), Montevideo: Ediciones Ideas, 2006.

QUIVY, R. y VAN CAMPENHOUDT, L., Manual de investigación en Ciencias Sociales. México D.F.: Limusa, 1992.

RODRIGUEZ GÓMEZ, G. et. al., Metodología de la investigación cualitativa. Málaga: Ediciones Aljibe, 1996.

RUIZ, Ariela, Concertación Nacional y Planificación Estratégica: elementos para un nuevo consenso en América Latina, ILPES, Chile, 2002.

SÁNCHEZ ALBAVERA, F., Planificación estratégica y gestión pública por objetivos, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES, Santiago de Chile, marzo de 2003.

[1] Puchet, Enrique, El saber sobre la Educación (Ensayos Críticos) ,Montevideo, Ediciones Ideas, 2006, p. 21.
[2] Sugerimos la lectura en profundidad de la obra “Pensar la escuela más allá del Contexto”, producto del Proyecto de Extensión Universitaria “Escuela y trabajo interdisciplinario. Hacia una resignificación de lo educativo en escuelas públicas en contextos de pobreza” (2005-2006) de la Universidad de la República. Esta obra comprende trece artículos compilados por Pablo Martinis, responsable del mencionado proyecto.
[3] Ver concepto de “Estado” en glosario.
[4] Me refiero a un trabajo de tesis para la Maestría en Estrategia Nacional (CALEN), titulado: “Modelo de Planificación Estratégica de Políticas de Estado para Uruguay”, 2006.
[5] Ver concepto de “Estrategia” en glosario.
[6] Ver concepto de “Estrategia Nacional” en glosario.
[7] Instrumento orientado a establecer las bases para alcanzar los Fines Nacionales materializados en los Objetivos Nacionales.
[8] Ver concepto de “Nación” en glosario.
[9] Ver concepto de “Fines Nacionales” en glosario.
[10] Ver concepto de “Objetivos Nacionales” en glosario.
[11] Ver concepto de “Objetivos coyunturales” en glosario.
[12] Estos eventos son reseñados por RUIZ, Ariela, Concertación Nacional y Planificación Estratégica: elementos para un nuevo consenso en América Latina, ILPES, Chile, 2002.
[13] También denominada Política Nacional o Macropolítica de un país.
[14] Concepto equivalente al de Desarrollo Humano Integral. Situación en la que las necesidades materiales y espirituales de la comunidad son satisfechas en forma adecuada y oportuna.
[15] Situación ideal promovida por el Estado a la que toda Nación aspira, -por lo que constituye el fin nacional fundamental- y en la que se encuentran satisfechas las necesidades y aspiraciones nacionales.
[16] CAEN- Centro de Altos Estudios Nacionales, Desarrollo y Planificación, Perú, 1998, p.55.
[17] Op. Cit., p. 52.
[18] Op. Cit., p. 53.
[19] SÁNCHEZ ALBAVERA, F., Planificación estratégica y gestión pública por objetivos, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES, Santiago de Chile, marzo de 2003.
[20] Elementos de distinta naturaleza (materiales y espirituales, reales y po­tenciales) que son expresión del potencial nacional diferenciados con esta denominación para su estudio metodológico; capaces de producir efectos preponderantemente de su propia naturaleza.
[21] Hemos adoptado en esta publicación algunas referencias teóricas y definiciones conceptuales utilizadas por analistas en Planificación Estratégica del campo de la “Estrategia” como ciencia y arte, que en nuestro país, académicamente es estudiada en la Maestría de Estrategia Nacional del Centro de Altos Estudios Nacionales.
[22] Francesc Pedró es catedrático en el Departamento de Ciencias Políticas de la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona) y especialista en política comparada de la educación. Irene Puig es profesora de Pedagogía y Psicología y especialista en Evaluación.
[23] Pedró y Puig, Las reformas educativas. Una perspectiva política y comparada, 1999, p. 21.
[24] Op. Cit., p. 21
[25] Op. Cit. p. 22.
[26] Op. Cit. , p. 24.
[27] Op. Cit. , p. 25.
[28] Op. Cit., p. 25.
[29] Op. Cit., p. 25.
[30] ILPES, Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones, Guía para la identificación y formulación de Proyectos de Educación, 1995.
[31] Pedro y Puig, 1999, p. 28.
[32] Pedró y Puig, 1999, p. 29.
[33] La fuente utilizada para este apartado ha sido seleccionada de la siguiente página de ANEP (marzo 2007) http://www.anep.edu.uy/ANEP/presupuesto/Codicen_01.htm#CODICEN
[34] Op. Cit., tomado del Proyecto de Presupuesto, Sueldos, Gastos e Inversiones de la ANEP, 2005- 2009.
[35] Op. Cit. parte II.
[36] Op. Cit., II 2.
[37] Op. Cit. II.
[38] Op. Cit. II.6.
[39] Op. Cit., II 6.
[40] Op. Cit. , II 6.
[41] Los objetivos y líneas de política han sido tomados de Op. Cit., p. II 6. 2.
[42] Método ordenado y lógico de analizar la realidad educativa orientado a asegurar la correcta toma de decisiones en el proceso de Planificación Estratégica.
[43] ILPES/Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones, Guía para la Identificación y Preparación de Proyectos de Educación, 1999, p. 6.
[44] En este apartado presentaremos una apretada síntesis del aporte metodológico del ILPES, redactado por Ortegón, Pacheco y Prieto, Serie Nº 42, Santiago de Chile, julio de 2005, editado por CEPAL. Se recomienda su lectura en profundidad a quienes están interesados en las bases conceptuales y metodológicas de los proyectos.
[45] Responsable del Proyecto: Prof. Adj. Lidia Barboza Norbis.
[46] Área Ciencias de la Educación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República.
[i] Conceptos tomados del Manual de Estrategia, material académico del Curso de Altos Estudios Nacionales, Maestría en Estrategia Nacional, CALEN.

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